充分发挥乡镇基层法律服务为社会主义新农村建设服务的作用（2006-8-24）

                           吴玲（司法部研究研究所副研究员）
   基层法律服务产生于上世纪八十年代初，创建于广东、福建、辽宁等沿海地区农村的一些乡镇，是基于我国国情和社会需要逐步形成发展起来的一项法律服务，是由基层法律服务工作者向广大群众和基层社会提供的法律服务。在这二十多年中，基层法律服务经历了从无到有、迅速发展到逐渐萎缩。随着党中央和国务院社会主义新农村建设的提出，乡镇法律服务所的地位和作用将日益显现，基层法律服务产生于农村，其最终的服务对象是农村，这也是基层法律服务职能的回归。
   一、 基层法律服务的特殊性
   基层法律服务是我国特殊历史条件下的产物，其是作为对律师法律服务的有益补充而产生、发展的，与律师有着千丝万屡的关系。但是，基层法律服务与律师在服务对象、内容、方式等存在着很大的差别，其特殊性表现为：基层法律服务的对象是基层，特别是面向广大农民和城镇低收入人群；基层法律服务工作者办理的主要是低层、低端的法律服务，在城镇可以说是对律师法律服务的有益补充，但是，在中西部律师奇缺的乡镇，承担着律师的职能；基层法律服务具有及时、便捷、低廉的特点，满足了城乡低收入阶层和弱势群体的法律服务需求。乡镇基层法律服务面向农村、农民，收费低廉，在今后相当长的时期内是农村法律服务的主要提供者。
   二、乡镇基层法律服务在新农村建设中的作用
   1、乡镇基层法律服务适应农村法律服务的需求。乡镇基层法律服务具有贴近农村、了解农民、收费低廉、服务有效的特点，由于门槛低、起点低、服务低，基本满足了广大农民，特别是低收入农民对法律服务的“请得起、请得到、服务好”的需要，其作用是目前律师、公证等法律服务队伍无法取代的。随着农村社会矛盾数量增多、复杂化，农村对法律服务的需求将大量增加，乡镇基层法律服务工作者可以利用其优势快捷、便利、低廉地解决大量的纠纷，维护农村的稳定。同时由于农村矛盾法律服务需求的复杂化，对乡镇基层法律服务工作者素质提出了更高的要求。
   2、农村是典型的“小政府”、“大社会”，司法行政工作的重心在基层，体现司法行政工作职能作用也主要在基层，农村是大基层，而基层司法行政工作力量总的来说比较薄弱，乡镇司法所达不到每个乡镇一个，每个所的人员通常为1至3个，乡镇司法所承担着包括法制宣传、人民调解、安置帮教等在内的9项职能，面向的却是上万的农民，工作起来难免力不从心，其作用发挥就受到影响。乡镇法律服务在不同程度上承担着部分司法行政职能，在推动基层依法治理、法制宣传、调解纠纷、关注弱势群体等方面扮演重要角色，这在中西部农村表现尤为突出。基层法律服务所与基层司法所之间事实上已经形成优势互补、整体联动的关系和格局，农村建设离不开乡镇基层法律服务，因此乡镇基层法律服务是建设社会主义新农村的重要力量。
   3、建设社会主义新农村迫切需要乡镇法律服务的大力发展。我国法律服务资源分布严重不均匀，律师公证等法律服务业主要集中在城市，特别是大城市，只有非常有限的法律资源服务于农村，特别是律师很少涉足农村。如何满足社会主义新农村对法律服务的需要。通过调研，我们发现：农村矛盾纠纷日益复杂、多样，农村对法律服务的需求量很大，而乡镇基层法律服务队伍由于这几年司法部的政策不明朗，甚至有限制趋势，如对基层法律服务工作者不实行考试，造成基层法律服务队伍只出不进，人员逐渐萎缩。而社会主义新农村建设对法律服务的提出了更高的要求，如果不积极发展乡镇法律服务，司法行政为新农村服务的政策和措施很难得到具体落实。在法律服务资源非常丰富的北京，农村法律服务的需求与法律服务供给之间矛盾还比较突出，农村地区对乡镇法律服务业的需求远远得不到满足，何况在经济不发达、法律服务资源缺乏的中、西部，这种矛盾更加尖锐，要想在短时间内缓解这一矛盾，最有效的措施是大力发展乡镇法律服务。
   三、乡镇基层法律服务的现状不容乐观
   乡镇法律服务管理混乱：从设立机构来看，有与司法所完全脱钩的自收自支独立所，又分为按照行政级别即科级设立的基层法律服务所、事业性质所和合伙所等。乡镇法律服务所的名称不统一：“法律服务中心”、“法律服务所”、“法律事务所”等。业务范围不统一：有的地方的乡镇法律服务工作者可以办理刑事案件，如没有律师的县，有的地方的乡镇法律服务工作者不能办理刑事案件，如经济发达地区。基层法律服务的管理部门不统一：一种归省司法厅（局）的基层处管理；一种归省司法厅（局）律公处管理，在市县有的归基层处、科管理，有的归律公处、科管理，导致基层法律服务的有关数据统计困难，管理不统一。司法部对基层法律服务的政策从积极鼓励发展到管理的弱化。
   基层法律服务十年（1995年至2004年全国（不含西藏））趋势如下：1、基层法律服务工作者的数量、基层法律服务所数量从逐年增加到逐年递减（从增加到减少的分界年为2002年）；2、基层法律服务工作者的人员文化水平基本呈现逐年提高的态势；3、基层法律服务工作者参与诉讼案件逐年上升，同时参与非诉讼的数量比较平稳；4、其他业务情况：担任法律顾问从逐年增加到逐年递减；法律援助案件基本平衡；参与司法行政工作情况变化不大；调解纠纷起伏不大。这也基本上是乡镇法律服务发展的趋势，在广大的中西部乡镇，法律服务奇缺已经到了非常严重的地步了。我国基层法律服务队伍逐年萎缩与社会主义新农村建设对基层法律服务的需要相矛盾。要想充分发挥司法行政工作在为社会主义新农村服务中的作用，必须改变基层法律服务的现状，对城镇法律服务与农村法律服务区别对待，积极发展乡镇基层法律服务。
   四、规范和拓展乡镇基层法律服务
 （一）积极发展乡镇基层法律服务。由于我国律师不到全国人口比例的万分之一，律师的比例偏低，又加上绝大多数律师主要集中在经济发达的大中城市，律师资源分布严重布均匀。小城镇法律服务市场的供给与需求的矛盾比较突出，特别是我国目前还有200多个县没有律师，还有更多的县没有律师事务所。由此可见，我国乡镇法律服务力量严重不足，广大农村的法律服务还远远没有得到满足。对乡镇法律服务应鼓励、扶持。目前乡镇法律服务不发达的主要原因主要有：经济不发达，农民收入低，法律服务所靠自收自支难以维持；交通不方便，办理法律服务事务需要耗费大量的时间和精力；缺乏政策的引导和鼓励，乡镇法律服务工作者观望严重；乡镇法律服务所的设立没有区域限制，造成大量的基层法律服务所集中在经济相对发达地区边缘，真正为农民提供法律服务的并不多。司法行政机关采取相关措施积极发展乡镇基层法律服务，特别是中西部的乡镇基层法律服务，例如恢复基层法律服务工作者的考试制度，降低乡镇法律服务所设立标准，在经济条件比较好的地区，鼓励政府为基层法律服务提供适当补贴和扶持，减少农村和农民的经济负担，同时，乡镇基层法律服务工作者的提供法律服务中要摆正自己的位置，切实维护农村和农民的权益。
 （二）严格规范基层法律服务
   完善与基层法律服务相关的法律制度，明确乡镇基层法律服务的法律地位、性质、对象等，将其管理纳入规范化、制度化。乡镇法律服务机构只能由司法行政机关设立，其他任何机关无权设立。对基层法律服务实行严格的辖区限制，不能在本辖区外招揽业务，每个乡镇可以至少设立一个法律服务所，服务对象只能是本乡镇的法人、团体、公民等主体。提高乡镇基层法律服务人员的执业门槛，基层法律服务人员必须具有大专以上（对偏僻的乡镇可以适当放宽如高中或中专）的学历，加大对他们的培训力度（对西部经济不发达地区人员实行培训费用的减免政策），以提高法律服务的素质。由于在我国还存在乡镇基层法律服务所与乡镇司法乡镇所合二为一的现象，在暂时不能分开的所，为了避免乡镇司法所以乡镇法律服务所的名义乱收费，至少法律服务所与乡镇司法所要实行业务分开，司法所人员不能担任法律服务所的负责人，否则，在老百姓心目中容易造成司法所人员服务收费的错觉，影响司法行政的形象。
 （三）拓展乡镇基层法律服务
   乡镇基层法律服务所是乡镇法律服务的重要载体，要充分利用这个载体，使农民不出乡镇就能得到基本的法律服务。因此要拓展乡镇基层法律服务的职能。由于我国法律援助力量严重不足，而且许多农村地处偏远山区，律师不愿意到农村为农民提供法律援助，农村的法律援助匮乏。随着社会主义新农村的提出，符合条件的农民的法律援助案件将大幅度增加，需要不断扩大农村法律援助队伍。县级法律援助中心可以在乡镇法律服务所设工作站，在村设立法律援助联络员，及时提供法律服务的需求信息，充分发挥乡镇基层法律服务工作者的服务职能，将法律援助作为乡镇法律工作者的重要业务。乡镇法律服务工作者生活在基层，对农村的情况比较了解，对农民权益纠纷发生的事情和对农民的经济状况容易了解，而农民要求法律援助的案件大多属于法律关系简单、实事清楚，乡镇法律服务人员提供自己的法律知识和能力能够为农民提供一些法律援助，如可以通过提供咨询、代书、非诉讼调解和简单的诉讼。由于基层法律服务的收入主要靠业务收入，法律援助中心应当对提供法律援助的基层法律服务人员给予适当补贴，充分发挥乡镇基层法律工作者参与法律援助的积极性和主动性。
   乡镇基层法律工作者可以协办公证业务。可以鼓励和引导县级公证机构在乡镇法律服务所设立法律服务咨询点及联络员，由于县级公证处人员少，对涉及农村的公证个案，可以委托乡镇法律服务所做一些辅助性工作，但实质性的公证活动必须由公证员或在公证员指导下办理，以保证公证的真实性和合法性。
   乡镇法律工作者应当积极协助乡镇司法所的工作，做一些力所能及的事情，要讲求奉献精神，同时，乡镇司法所对有经费的司法行政活动如法制宣传，要给予乡镇基层法律服务工作者适当补贴，适当体现其劳动价值，做到“双赢”。